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| So prüft die Finanzverwaltung |
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| GDPdU Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen |
| Prüfsoftware der Finanzverwaltung |
| Befürchtungen sind unbegründet |
| Schwierige Abgrenzung |
| Aufbewahrungs- und Überlassungspflichten: häufig gestellte Fragen |
| Datenformate: was akzeptiert wird |
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| | | | | Gastbeitrag von Bernhard Lindgens, Bundesministerium der Finanzen, Bonn, im PROJECT CONSULT Newsletter 20020521. Zuerst erschienen in „Creditreform“, April 2002. Lindgens ist im Bereich Steuerfahndung tätig und ist hierdurch direkt mit den Verfahren für den Zugriff auf steuerrelevante Daten involviert. Als Autor und Referent hat er sich nicht nur zum Thema GDPdU einen Namen gemacht. In seinem freundlicherweise zur Verfügung gestellten aktuellen Beitrag bezieht Bernhard Lindgens Stellung zu den vielfältigen Missinterpretationen der Änderungen des HGB und der in 2001 veröffentlichten GDPdU, die in Aussagen von Archivsystemherstellern gipfelten „die Finanzverwaltung verlangt, dass jedes Unternehmen ein Archivsystem einführen muss, damit die Steuerprüfer recherchieren können“. Hier nun die Realität.
| | Newsletter Verzeichnis
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| GDPdU Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen |
| | | | Im der September-Ausgabe von „Creditreform" wurden die kontrovers diskutierten „Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen" vorgestellt. Zwischenzeitlich hat sich die Finanzverwaltung für eine bundeseinheitliche Prüfsoftware entschieden und wichtige Zweifelsfragen zur Aufbewahrung und Überlassung digitaler Buchführungsdaten geklärt.
| | GDPdU Text
| | | Mit der Veröffentlichung ihrer „Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen“ (GDPdU) vom 16. Juli 2001 hatte die Finanzverwaltung die teils polemisch geführte Diskussion um den bereits im Oktober 2000 gesetzlich normierten Datenzugriff neu entfacht. Vor dem Hintergrund der dabei erneut angezweifelten Verfassungsmäßigkeit des Datenzugriffs und der von Wirtschaftsverbänden und einer namhaften Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vorgestellten alternativen Gesetzesformulierungen verwundert es kaum, dass die eigentlich notwendigen Anpassungen elektronischer Buchführungssysteme an das zum 1. Januar in Kraft getretene Einsichtsrecht von vielen Unternehmen bis zum heutigen Tag nicht ernsthaft vorgenommen wurden. Darunter fällt beispielsweise die Einrichtung von Zugriffsbeschränkungen für den Nur-Lese-Zugriff des Finanzamtsprüfers und Exportfunktionen steuerlich relevanter Daten bei angeforderter Datenträgerüberlassung.
| | GDPdU
| | | Dabei kann gerade die Datenträgerüberlassung dem geprüften Unternehmen erhebliche Probleme bereiten. Bei dieser Form des Datenzugriffs sind dem Prüfer die gespeicherten steuerlich relevanten Daten samt aller zur Auswertung notwendigen Informationen wie Formatangaben, Dateistruktur, Felddefinitionen und Verknüpfungen (beispielsweise zwischen den einzelnen Feldern der eingesetzten Datenbank) auf einem maschinell verwertbaren Datenträger zu übergeben. Und zwar auch dann, wenn sich die Daten bei einem mit der Buchhaltung beauftragten Unternehmen befinden oder von einem Rechenzentrum zentral Archivierungsdatenträger erstellt und an den Steuerberater versandt werden.
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| Prüfsoftware der Finanzverwaltung |
| | | | So sind die vom Prüfer angeforderten Strukturinformationen vor allem kleineren und mittleren Unternehmen häufig nicht bekannt. Nicht zuletzt deshalb, weil die Hersteller von Buchführungs- und Archivierungssystemen vorwiegend aus Wettbewerbsgründen wenig Interesse an einer Weitergabe der von den „GDPdU“ in maschinell verwertbarer Form verlangten Strukturinformationen haben. Durchaus verständlich, vereinfacht die Kenntnis solcher Strukturinformationen, einschließlich der vom Buchführungssystem erzeugten externen und internen Datenverknüpfungen letztlich doch einen möglicherweise vom Kunden bereits ins Auge gefassten Herstellerwechsel. Dieser offensichtlichen Zwangslage vieler Unternehmen ist sich auch die Finanzverwaltung bewusst. Aus diesem Grunde stimmt sie derzeit mit Herstellern von Entgeltabrechnungs- und Finanzbuchhaltungssystemen einheitliche technische Bereitstellungshilfen zur Format- und Inhaltsbeschreibung der steuerlich relevanten Daten ab. Ziel ist die automatisierte Weitergabe aller zur Auswertung vom Prüfer benötigten Informationen über den Datenbestand, ohne die geprüften Unternehmen personell und finanziell – beispielsweise durch Beauftragung externer Softwarespezialisten - über das unbedingt erforderliche Maß hinaus in Anspruch nehmen zu müssen. Zumindest in diesem Zusammenhang stellt sich die gegen Ende des vergangenen Jahres getroffene Entscheidung der Finanzverwaltung zur Ausstattung aller Prüfungsdienste (Betriebsprüfung, Lohnsteuer-Außenprüfung, Umsatzsteuer-Sonderprüfung und Steuerfahndung) mit einem einheitlichen Analysewerkzeug für die geprüften Unternehmen als vorteilhaft heraus.
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| Befürchtungen sind unbegründet |
| | | | Im Rahmen einer europaweiten Ausschreibung wurden von den Finanzbehörden des Bundes und der Länder bundeseinheitlich annähernd 14.000 Lizenzen der frei auf dem Markt verfügbaren und bei Wirtschaftsprüfern bereits seit langem verbreiteten Prüfsoftware „IDEA“ beschafft, deren Installation ausschließlich auf den Laptops der Außenprüfer und Arbeitsplatzrechnern der Finanzverwaltung erfolgt. Auf DV-Systemen des Unternehmens oder eines beauftragten Dritten darf die Prüfsoftware hingegen keinesfalls aufgespielt werden: Die „GDPdU“ geben ausdrücklich vor, dass beim Nur-Lese-Zugriff einzig die auf den DV-Systemen des Unternehmens zu Prüfungsbeginn bereits vorhandenen Auswertungsmöglichkeiten genutzt werden dürfen. Unbegründet dürften deswegen Befürchtungen sein, der Prüfer könne sich mit Hilfe seiner Prüfsoftware ohne Kenntnis des Unternehmens Zugriff auf in den betrieblichen Datenbeständen ebenfalls vorhandene nicht steuerrelevante oder gar persönliche Daten verschaffen.
| | IDEA
| | | Umgekehrt ist gleichfalls keine Installation von betrieblichen Auswertungsprogrammen auf Rechnern der Finanzverwaltung vorgesehen. Neben den zu erwartenden lizenzrechtlichen Problemen liegt dies vorwiegend im Datenschutz begründet. Die zum Schutz vor unbefugten Zugriffen Dritter regelmäßig mit einer Sicherheitsoberfläche versehenen Laptops der Prüfer machen den Betrieb nicht dienstlich bereitgestellter Programme unmöglich. Zudem wäre angesichts der vielen unterschiedlichen Auswertungsprogramme der zur fachgerechten und fehlerfreien Anwendung erforderliche Einarbeitungs- und Schulungsaufwand sicherlich weder von Seiten der Finanzverwaltung, noch von den zur Mithilfe verpflichteten Unternehmen zeitlich und finanziell tragbar.
| | | | | Bei der Formulierung der gesetzlichen Regelung zum Datenzugriff wurde die Forderung des Bundesbeauftragten für den Datenschutz (BfD) nach einer Verpflichtung der Finanzverwaltung zur Protokollierung ihrer Einsichtnahme in die gespeicherten Daten und die Nutzung des betrieblichen DV-Systems bewusst nicht berücksichtigt. Denn die mit den Wirtschaftsverbänden abgestimmten „Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme“ (GoBS) vom 7. November 1995 verpflichten die Unternehmen ohnehin zur Protokollierung der Zugriffe. Auch die „GDPdU“ begründen keinerlei Protokollierungspflicht des Prüfers. Zwar wird die Prüfabfolge von der Prüfsoftware „IDEA“ automatisiert und vom Prüfer nicht manipulierbar dokumentiert, ein Anspruch auf Herausgabe dieser allenfalls verwaltungsinternen Zwecken dienenden Auswertungshistorie besteht jedoch nicht.
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| Schwierige Abgrenzung |
| | | | Selbst die marktgängigen Buchführungs- und Archivierungssysteme strukturieren und archivieren die vom Betriebsprüfer verlangten steuerlich relevanten Daten auf unterschiedlichste Art und Weise. Die schwierige Abgrenzung zwischen den „GDPdU“-Vorgaben und den bereits vor Jahren definierten Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen DV-gestützten Buchführung durch die „GoBS“ lässt zudem selbst ausgewiesene Experten – auch der Finanzverwaltung - mitunter ins Grübeln kommen. Besonders deutlich wird dies an den teils widersprüchlichen Aussagen einzelner Hersteller von Buchführungs- und Archivierungssystemen wenn es darum geht, die Konformität ihrer Produkte mit den steuerlichen Vorschriften werbewirksam herauszustellen. Bei einer späteren Prüfung könnten sich Fehlinterpretationen der steuerlichen Anforderungen jedoch allzu leicht als nachteilig erweisen. Leider steht in solchen Fällen regelmäßig nicht der Lieferant des Systems, sondern das geprüfte Unternehmen in der Verantwortung, die steuerlichen Vorgaben nicht umgesetzt zu haben.
| | | | | Aus nachvollziehbaren Gründen kann eine allgemein geltende Verwaltungsvorschrift wie das BMF-Schreiben zum Datenzugriff auf die vielfältigen Problembereiche bei der Aufbewahrung und Überlassung digitaler Buchführungsdaten nicht umfassend zufriedenstellend eingehen. In der folgenden Übersicht sind deshalb die am häufigsten gestellten Zweifelsfragen aufgeführt, zu denen die Finanzverwaltung bereits Position bezogen hat.
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| Aufbewahrungs- und Überlassungspflichten: häufig gestellte Fragen |
| | | | | | 1.
| | Darf der Finanzamtsprüfer eigenmächtig Daten aus dem betrieblichen DV-System zur Weiterverarbeitung auf seinem Rechner herunterladen?
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| | Nein, die Prüfungsdienste sind in keinem Fall berechtigt, Daten zwecks Sicherung oder späterer Weiterverarbeitung von den betrieblichen DV-Systemen herunterzuladen oder Kopien vorhandener Datensicherungen vorzunehmen. Entscheidet sich der Prüfer für eine Datenanalyse mit Hilfe dienstlich bereitgestellter Prüfsoftware, müssen die dazu erforderlichen steuerlich relevanten Daten vom Unternehmen auf einem maschinell lesbaren Datenträger bereit gestellt werden. Ergeben sich aufgrund der Datenanalyse Anhaltspunke, die eine vertiefte Überprüfung angezeigt sein lassen oder reichen die auf dem Datenträger zur Verfügung gestellten Daten zur steuerlichen Beurteilung nicht aus, ist der Prüfer zum zusätzlichen Nur-Lese-Zugriff berechtigt. Entgegen anderslautenden Darstellungen kann er aber auch weitere Datenträger mit bislang nicht bereitgestellten steuerrelevanten Daten verlangen.
| | | | | 2.
| | Besteht wegen des neuen Datenzugriffsrechts der Finanzverwaltung eine Pflicht zur Digitalisierung eingehender Unterlagen (Eingangsrechnungen, Belege, Geschäftsbriefe etc.)?
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| | Nein, weder die „Grundsätze zum Datenzugriff und zur Prüfbarkeit digitaler Unterlagen“ (GDPdU) vom 16. Juli 2001 noch die „Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme“ (GoBS) vom 7. November 1995 verpflichten die Unternehmen dazu, originär in Papierform anfallende Unterlagen zu digitalisieren. Werden diese Unterlagen aus betrieblichen Erfordernissen jedoch GoBS-konform digitalisiert - und die Papierunterlagen vernichtet -, besteht hingegen selbstverständlich ein Zugriffsrecht der Finanzverwaltung auf die digitalisierten Unterlagen. Dies sollte bei einer Entscheidung über die Anschaffung eines Dokumenten-Management-Systems unbedingt berücksichtigt werden.
| | GoBS
| | | 3.
| | Wie müssen die bei der Datenträgerüberlassung angeforderten Daten strukturiert sein? Reicht eine Textdatei zur Volltextsuche oder die in selbsttragenden Archivierungssystemen häufig zu findenden „Datei-Viewer“-Funktionen aus?
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| | Nach den „GDPdU“ sind der Finanzbehörde mit den gespeicherten Unterlagen und Aufzeichnungen alle zur Auswertung der Daten notwendigen Strukturinformationen in maschinell auswertbarer Form zur Verfügung zu stellen. Unter dem Begriff „maschineller Auswertbarkeit“ versteht die Finanzverwaltung den „wahlfreien Zugriff auf alle gespeicherten Daten einschließlich der Stammdaten und Verknüpfung mit Sortier- und Filterfunktionen unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit.“ Diese Voraussetzung erfüllt eine Volltextsuche oder „View“-Funktion regelmäßig nicht.
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| | Mangels wahlfreier Zugriffsmöglichkeit akzeptiert die Finanzverwaltung darüber hinaus keine Reports oder Druckdateien, die vom Unternehmen ausgewählte („vorgefilterte“) Datenfelder und -sätze aufführen, jedoch nicht mehr alle steuerlich relevanten Daten enthalten. Gleiches gilt für archivierte Daten, bei denen während des Archivierungsvorgangs eine „Verdichtung“ unter Verlust vorgeblich steuerlich nicht relevanter, originär aber vorhanden gewesener Daten stattgefunden hat.
| | | | | 4.
| | Sofern Unterlagen nicht zur Weiterverarbeitung in einer DV-gestützten Buchführung geeignet sind, besteht keine Verpflichtung zur Archivierung in maschinell auswertbarer Form. Als Beispiel führen die „GDPdU“ Textdokumente auf. Gilt dies auch für Rechnungen, die auf einer Speicherschreibmaschine mit Textbausteinen oder mit Textverarbeitungs- und Tabellenkalkulationsprogrammen erstellt werden?
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| | Da die auf einer Speicherschreibmaschine erstellten Ausgangsrechnungen nicht originär digital und zur maschinellen Weiterverarbeitung geeignet sind, besteht keine Verpflichtung zur Aufbewahrung in maschinell lesbarer Form. Völlig unberührt davon bleibt jedoch die schon seit jeher bestehende Aufbewahrungspflicht einer solchermaßen erstellten Ausgangsrechnung in Papierform.
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| | Hinsichtlich unter Zuhilfenahme von Textverarbeitungs- und Tabellenkalkulationsprogrammen erstellten Ausgangsrechnungen muss differenziert werden: Eignen sich diese Ausgangsrechnungen zur Weiterverarbeitung in einem DV-gestützten Buchführungssystem, sind sie nach dem Wortlaut der „GDPdU“ auch in maschinell auswertbarer Form vorzuhalten. Denkbare Beispiele: Auflistungen einer Vielzahl von Einzelpositionen und Einzelbeträge innerhalb einer Tabelle.
| | | | | 5.
| | Nach den „GDPdU“ dürfen Daten nicht mehr ausschließlich in nicht maschinell auswertbaren Formaten (Microfilm, pdf-Format etc.) archiviert werden. Unter welchen Voraussetzungen ist auch weiterhin die Speicherung von Unterlagen in maschinell nicht auswertbaren Formaten wie beispielsweise im tiff-Format erlaubt?
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| | Bei der Archivierung muss zwischen der nach wie vor erlaubten GoBS-konformen Speicherung von digitalisierten Unterlagen in maschinell nicht auswertbaren Formaten wie zum Beispiel tiff oder pdf und der Archivierung von Buchführungsdaten unterschieden werden. Werden Buchführungsdaten in maschinell nicht auswertbare Formate überführt, kann auf die Daten nicht mehr wahlfrei zugegriffen werden. So ist bei einer ausschließlichen Archivierung der Konten im pdf- oder tiff-Format eine maschinelle Auswertung durch betriebliche Auswertungsprogramme oder die Prüfsoftware der Finanzverwaltung nicht mehr möglich. Deswegen geben die „GDPdU“ die Archivierung von Buchführungsdaten in maschinell auswertbaren Formaten vor, während beispielsweise Unterlagen und Belege weiterhin in graphischen Formaten gespeichert werden dürfen.
| | | | | 6.
| | Nach den „GDPdU“ darf bei einem Systemwechsel nur dann von der Aufbewahrung bislang verwendeter Hard- und Software abgesehen werden, wenn die maschinelle Auswertbarkeit der Daten durch das neue System gewährleistet ist. Dazu ist im Regelfall jedoch eine Datenkonvertierung nötig, die wiederum der in den „GoBS“ verlangten Unveränderbarkeit der gespeicherten Daten widerspricht.
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| | Bei der Datenkonvertierung zwecks Sicherstellung der maschinellen Auswertbarkeit durch das neu angeschaffte System gehen die Regelungen zum Datenzugriff vor. Voraussetzung ist jedoch, dass ausschließlich das Format der Daten umgesetzt wurde, nicht aber eine inhaltliche Änderung der Daten vorgenommen wurde. Beispielhaft seien an dieser Stelle die Umsetzung des Datums- und Währungsformats genannt.
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| Datenformate: was akzeptiert wird |
| | | | Folgende Datenformate werden von der aktuellen Version der Prüfsoftware IDEA problemlos gelesen und erfüllen damit die Voraussetzung der maschinellen Verwertbarkeit im Sinne der „Grundsätze zum Datenzugriff“ – sofern die zur Auswertung der Daten notwendigen Strukturinformationen gleichfalls in maschinell verwertbarer Form bereitgestellt werden:
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| | ASCII feste Länge
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| | ASCII Delimited (einschließlich kommagetrennter Werte)
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| | EBCDIC feste Länge
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| | EBCDIC Dateien mit variabler Länge
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| | Excel (auch ältere Versionen)
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| | Access (auch ältere Versionen)
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| | dBASE
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| | Lotus 123
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| | Druckdateien
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| | Dateien von SAP/AIS
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| | Konvertieren von AS/400 Datensatzbeschreibungen (FDF-Dateien erstellt von PC Support/400) in RDE-Datensatzbeschreibungen
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| | Import durch ODBC-Schnittstelle
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| | | | | © CopyRight BMF Bundesministerium für Finanzen und PROJECT CONSULT 2002, Autorenrechte Bernhard Lindgens, BMF
| | Rechtshinweis
Autorenrechte
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Seitentitel: Rechtsfragen_Prüfung_nach GDPdU, Zitierung: http://www.pc.qumram-demo.ch/portal.asp?SR=492
Zuletzt aktualisiert am: 15.6.2002
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